– ni prélever, ni dépenser, Diptyque sur le double effet ciseau de l’État malgache

Volet I — L’argent qui dort, l’État qui ne sait plus dépenser

Exposé des faits

Au premier trimestre T1 2026, selon le compte rendu d’exécution budgétaire du ministère de l’Économie et des Finances lui-même, les investissements sur financement interne n’ont été exécutés qu’à hauteur de 2,3 %. Le ministère de la Santé publique est passé d’un taux d’engagement de 40,3 % à 2,9 %… C’est une quasi-paralysie caractérisée. Le ministère de l’Éducation nationale, le ministère de l’Intérieur caractérisent eux aussi des niveaux d’engagement quasi nuls… et on s’étonne après que les choses donnent le sentiment d’une inéluctable et régulière régression.

On ne remerciera pas le gouvernement précédent d’avoir interrompu pendant six années successives la revue semestrielle d’exécution budgétaire (ce qui explique que ces anomalies n’aient pas été décelées plus tôt)… On félicitera ce gouvernement-ci de l’avoir rétablie… Un peu de transparence n’est pas un luxe en la matière…

Il reste qu’à mi-parcours de l’année, l’État aurait dû logiquement avoir dépensé la moitié de son budget d’investissement. Or il n’en a dépensé que le quart : sur 2 026 milliards d’ariary prévus, 503 milliards seulement ont été réellement engagés dans des projets. Et qu’on ne nous dise pas que les caisses sont vides : les recettes fiscales rentrent presque au rythme prévu, les salaires sont payés, la dette est servie. L’argent est là pour l’essentiel… wtf ? C’est la décision de dépenser qui manque.

Quant à l’argent des bailleurs, le ministre des Finances lui-même le reconnaissait en mai : près de 2 milliards de dollars déjà accordés dorment sans être utilisés — l’équivalent de plus d’une année entière de recettes fiscales du pays. Et sur les projets de la Banque mondiale, moins d’un tiers des fonds mis à disposition est effectivement dépensé.

Absurdité absolue : nous courons les sommets internationaux à quémander des financements que nous sommes ensuite incapables d’absorber ! Nous négocions âprement des enveloppes qui dormiront dans des comptes désignés. Il ne faut pas s’étonner que certains énoncent qu’on peut se passer de l’aide extérieure… La contrainte n’est plus l’argent. La contrainte est ailleurs. Mais où donc ?

Les goulots d’étranglement sont cependant caractérisés, qui fixent au moins ce qui freine la capacité à décaisser… Encore faut-il qu’on veuille les résorber. Quels sont-ils ?

L’État qui recommence toujours et le spoils system

Le premier goulot est à mes yeux la matrice de tout le reste : la non-continuité de l’État… non-continuité qui se manifeste trois fois.

Par la destruction des instruments, d’abord. Le FMI le notait dès 2022 : le cadre de gestion des investissements publics adopté en 2018 n’était déjà plus utilisé, et le démantèlement de l’agence dédiée, l’OCSIF [1], avait fait dérailler jusqu’à la finalisation du manuel d’investissement. On a créé un outil de pilotage… et puis on l’a démantelé au gré des recompositions… Tout en promettant d’en recréer un autre. L’État malgache, c’est connu, ne capitalise pas : il recommence.

Par l’interruption des routines, ensuite. La revue semestrielle d’exécution budgétaire, on l’a signalé plus haut, n’avait plus eu lieu depuis six ans. Six ans ! Le ministre lui-même en tire la conclusion qui s’impose : c’est pour cela que les anomalies n’ont pas été décelées plus tôt. Pendant six ans, personne, au sommet de l’État, ne comparait systématiquement ce qui était programmé et ce qui était réalisé !

Par la rotation des hommes, enfin. Chaque remaniement — celui de mars 2026 en est la dernière illustration — gèle les délégations de signature… remet à zéro les circuits de validation… et disperse la mémoire des dossiers. Le « système des dépouilles » (spoils system, qui n’existe pas que chez nous) caractérise la pratique systématique consistant, pour chaque équipe politique qui arrive au pouvoir, à redistribuer les postes de l’administration à ses partisans… à ses parents… à ses clients… Le spoils system traite l’administration comme un butin à redistribuer, jamais comme une mémoire à préserver.

Et ce évidemment en évinçant les titulaires nommés par l’équipe précédente… et indépendamment de toute considération de compétence… ou, pire encore, de continuité du service… et on recommence à chaque nouveau cycle… D’autant que l’opinion publique est là pour dénoncer l’antériorité suspicieuse… Un pour tous, tous pourris scande-t-on trop facilement sur un air de blues… Pardon de Bleu…

Vous avez dit « tuer la compétence » ?

Les chiffres du premier trimestre portent la cicatrice exacte de ce remaniement : des ministères entiers à l’arrêt, le temps que les nouveaux titulaires reconstituent ce que leurs prédécesseurs avaient construit… Et parfois emporté.

Le goulot d’Iavoloha

Deuxième réponse, la plus mécanique : la chaîne de la dépense est hypercentralisée. Le diagnostic conduit par le PNUD et l’USAID dans le cadre du programme RINDRA [2] l’écrivait sans détour dès 2023 : il subsiste dans le circuit budgétaire des points d’approbation qui entravent le processus de paiement — et parmi eux, le point de décision présidentiel, qui « ajoute du temps au traitement ».

Ce détail chiffré mérite d’être retenu : toute dépense de projet au-delà de 200 millions d’ariary — environ 50 000 dollars — requiert le visa du Président et du Premier ministre… et dès le premier ariary pour un transfert en espèces. Des partenaires de développement confiaient aux enquêteurs devoir rencontrer de hauts responsables, jusqu’au président, pour débloquer des problèmes mineurs de traitement. Traduisons : pour les décisions qui comptent, la signature remonte jusqu’à Iavoloha.

Ce n’est pas un dysfonctionnement, c’est une architecture. La concentration du pouvoir de signature est, dans le présidentialisme malgache, un instrument de contrôle politique et de distribution de la rente. Mais elle a un coût mécanique implacable : un exécutif qui veut tout viser devient le goulot d’étranglement de tout. L’État qui veut tout contrôler ne peut rien décaisser vite. Chaque dossier attend son tour dans l’antichambre du prince — et les dossiers sont des milliers.

L’incompétence est une explication commode

Troisième réponse, celle qu’on entend le plus souvent : le manque de compétences. Elle n’est pas fausse, d’autant que ce manque de compétences est amplifié par les méfaits du spoils system.

Il est vrai que le montage d’un dossier conforme aux procédures des bailleurs — études de faisabilité, passation de marchés, gestion fiduciaire — exige une ingénierie administrative que les ministères sectoriels ne maîtrisent que dans des unités de gestion de projets (UGP) isolées, … UGP mieux payées, qui siphonnent d’ailleurs les meilleurs cadres de l’administration ordinaire [3]. Cercle vicieux entretenu par les bailleurs eux-mêmes : pour faire avancer leurs projets, ils vident l’État de ses compétences.

Gardons-nous toutefois de cette explication trop commode… politiquement neutre, elle ne désigne personne. Parce que les mêmes fonctionnaires, dans les mêmes bureaux, savent exécuter très vite certaines dépenses — celles qui intéressent le pouvoir.

Le problème n’est pas ici le stock de compétences ; c’est leur allocation, leur rotation permanente, et surtout l’absence de toute incitation à décider. Ce qui nous amène au point le plus dérangeant.

La corruption et la peur de signer

La corruption explique la lenteur des décaissements par deux mécanismes.

Le premier mécanisme est classique : la lenteur crée la rente. Chaque visa, chaque étape de la chaîne de la dépense est un péage potentiel. La complexité procédurale n’est pas un accident que la corruption exploiterait ; elle est fonctionnelle pour ceux qui la monnayent.

Dans un pays classé 26/100 à l’indice de perception de la corruption — largement sous la moyenne subsaharienne — et dont le FMI pointe « les soupçons de mainmise sur l’État par des intérêts privés », le circuit lent est avant tout un circuit rentable.

Le second mécanisme est la paralysie défensive. Quand la lutte anticorruption frappe de façon sélective et imprévisible, au gré des recompositions politiques, l’ordonnateur rationnel ne signe plus. Signer un marché, c’est s’exposer — aujourd’hui à la commission d’appel d’offres, demain au BIANCO d’un pouvoir qui aura changé de mains. Ne rien engager, c’est ne rien risquer.

La chute de la Santé publique à 2,9 % d’engagement après le remaniement n’est pas seulement de la désorganisation : c’est de la prudence de survie… de directeurs administratifs et financiers qui attendent de savoir qui sera protégé demain.

L’anticorruption instrumentalisée produit ainsi exactement le même effet que la corruption qu’elle prétend combattre : l’immobilisme. On a là un nœud gordien [4]… et ce n’est pas avec une nouvelle task force qu’on le tranchera.

Le piège de la basse confiance

Il faut ajouter la boucle qui verrouille le système : la réponse des bailleurs. Face au risque fiduciaire, ils multiplient les sas — comptes désignés, avis de non-objection à chaque étape, audits en cascade. Plus la gouvernance est faible, plus les procédures se durcissent, plus l’exécution ralentit, moins le pays absorbe… et plus les bailleurs se méfient.

S’y ajoute le problème des fonds de contrepartie : l’État, qui prélève à peine 11 % du PIB, ne parvient pas à débloquer sa quote-part des cofinancements, ce qui bloque le décaissement de la part bailleur. L’infirmité fiscale vient ici aggraver l’infirmité exécutante — on y reviendra pour conclure.

Le budget comme théâtre

Reste la question que les rapports techniques ne posent jamais : notre budget d’investissement est-il seulement fait pour être exécuté ?

Une part des programmes inscrits en loi de finances relève de l’affichage — vis-à-vis des bailleurs, à qui l’on montre l’ambition ; de l’opinion, à qui l’on promet ; des clientèles régionales, que l’on flatte.

Inscrire un crédit ne coûte rien. L’exécuter exige des études, du foncier, des indemnisations, des compétences… le ministre reconnaissait lui-même que les compensations aux familles déplacées ( dont les terrains sont traversés par les projets d’utilité publique ), retardées faute de décaissement, font « patiner » les projets.

L’écart chronique entre le programmé et le réalisé n’est alors pas une anomalie du système : il en est le fonctionnement normal. Un État qui gouverne par l’annonce produit structurellement des budgets-vitrines. La trésorerie qui dort à Antaninarenina en est le résidu comptable.

Récapitulons — et ouvrons le ciseau

La non-continuité de l’État est la matrice : elle détruit les instruments, les routines et les hommes. L’hypercentralisation présidentielle est le goulot mécanique. La corruption et son ombre portée — la peur de signer — sont à la fois le lubrifiant pervers et le frein. Le déficit de compétences est réel mais largement fabriqué par la rotation et le siphonnage. Et la défiance fiduciaire des bailleurs boucle le piège.

Ce constat serait déjà accablant s’il était isolé. Mais il ne l’est pas. Il faut le superposer à une autre infirmité, plus ancienne, qu’une chronique antérieure caractérisait sous l’énoncé « Une fiscalité sans contrat » : Madagascar mobilise péniblement 10 à 11 % de son PIB en recettes fiscales, l’un des taux les plus faibles du continent, dans une économie informelle à 95 %. Un État qui ne prélève pas est un État qui ne doit rien à personne… et à qui évidemment personne ne demande de comptes.

Voici donc le ciseau… et aïe… il coupe des deux côtés.

Première lame : l’État ne sait pas mobiliser ses ressources propres… la Banque mondiale ne cesse de rappeler que l’insuffisance des recettes fiscales limite structurellement la capacité d’investissement public.

Seconde lame : quand l’argent lui est donné — tant par les bailleurs que par les rares recettes recouvrées — il ne sait pas le dépenser.

Un État normalement défaillant échoue d’un seul côté : il veut dépenser plus qu’il ne collecte. Le nôtre réussit l’exploit d’échouer des deux : pauvre en amont, impotent en aval. Entre les deux lames, ce qui est cisaillé, c’est le développement lui-même et la population, qui n’est ni contribuable associée ni bénéficiaire servie.

Quant à la première lame, la plus ancienne, la plus profonde il faut encore caractériser où gît donc cet argent que l’État ne prélève pas, laisse fuir ou abandonne ? Il est localisé, chiffré, publié. Ce sera l’objet du second volet de ce dyptique : car le pays, on va le voir, n’est pas ruiné — il est saigné.

Volet 2 – Qui a dit pays ruiné ?

Le récit du dénuement

Le premier volet de ce diptyque montrait un État incapable de dépenser l’argent dont il dispose — goulot présidentiel d’Iavoloha, spoils system, peur de signer, budgets-vitrines. Celui-ci s’attaque au récit qui excuse tout : celui d’un pays exsangue, trop pauvre pour répondre à ses responsabilités. On a tout faux. Les chiffres officiels, publiés par l’administration malgache elle-même, localisent, chiffrent et cartographient des sommes qui dépassent les budgets sociaux du pays. Le pays n’est pas ruiné. Il est saigné. Et la nuance n’est pas rhétorique : elle est politique.

Reprenons où la première lame du ciseau nous avait laissés : un État qui mobilise péniblement 10 à 11 % de son PIB, dans une économie informelle à 95 %. Un biais cognitif nous fait croire de fait à un pays financièrement exsangue, à un État incapable de répondre, faute de moyens, à ses responsabilités sociales… ou d’engager le moindre projet d’infrastructure sans l’assistance des bailleurs extérieurs. On a tout faux.

Ce récit du dénuement arrange tout le monde. Il arrange le pouvoir, qui transforme chaque défaillance en fatalité budgétaire — certains croient encore qu’on ne demande pas de comptes à un pauvre. Ce récit arrange aussi les bailleurs, dont il justifie la tutelle perpétuelle [5]. Il arrange enfin ceux qui prospèrent précisément dans les interstices de cette prétendue misère publique.

Car les chiffres officiels, publiés par l’administration malgache elle-même, racontent une tout autre histoire : celle d’un État qui renonce, laisse fuir ou néglige de collecter, chaque année, des sommes qui dépassent ses budgets sociaux.

Où est donc l’argent ? Il gît en trois endroits parfaitement cartographiés — trois gisements que l’État connaît, documente, et n’exploite pas.

Trois gisements cartographiés

Premier gisement : l’argent auquel l’État renonce volontairement. Cela porte un nom technique, les dépenses fiscales, à savoir exonérations, réductions, taux préférentiels. Le rapport officiel de l’Unité de Politique fiscale les chiffre à 2 281 milliards d’ariary pour 2024, soit près de 27 % des recettes domestiques. L’année précédente, le même exercice les évaluait à près de 3 000 milliards d’ariary — 46 % des recettes fiscales, 4,2 % du PIB.

Relisons lentement : pour chaque tranche de 100 ariary collectés, l’État en abandonne entre 27 et 46 par décision discrétionnaire. Et la Banque mondiale note que cette liste comprend de nombreuses exonérations occasionnelles en faveur de bénéficiaires privilégiés, ouvrant la voie à la fraude — sociétés abusivement enregistrées comme entreprises franches, déclarations frauduleuses sur les importations de riz.

S’y ajoutent, selon la société civile, des dérogations qui ne figurent même pas dans les textes budgétaires. Le renoncement légal a son ombre portée : le renoncement occulte.

Deuxième gisement : l’argent qui fuit. Le SAMIFIN, service de renseignement financier de l’État, a détecté 3 340 milliards d’ariary de flux financiers illicites pour la seule année 2023, dont plus d’un tiers des dossiers liés à la fraude fiscale et aux fausses déclarations à l’import-export. Détectés, disent-ils… on n’a là que la partie émergée de l’iceberg. Et que recouvre-t-on ? 6,3 milliards d’ariary d’avoirs illicites — moins de deux millièmes des flux identifiés.

L’hémorragie est documentée par l’État ; le garrot, lui, n’est jamais posé. L’or qui s’envole par valises entières vers Dubaï, la vanille sous-facturée, le bois de rose : chacune de ces filières a fait l’objet de rapports, de scandales, de promesses. Aucune n’a été tarie.

Troisième gisement : l’argent qu’on ne demande pas. La pression fiscale malgache stagne autour de 10-11 % du PIB, quand la moyenne d’Afrique subsaharienne dépasse 15 %. Chaque point de PIB non collecté représente environ 1 000 milliards d’ariary.

L’écart avec la simple moyenne continentale — pas avec la Suède, avec la moyenne africaine — équivaut donc à 4 000 à 5 000 milliards d’ariary par an. Non pas parce que la matière imposable n’existe pas, mais parce que le contrat fiscal n’existe pas : une économie informelle à 95 % de l’emploi n’est pas une anomalie statistique, c’est le symptôme d’un État qui a renoncé à échanger l’impôt contre le service — on y reviendra.

En additionnant, prudemment, à la louche… Exonérations, réductions, taux préférentiels : 2 200 milliards [6]. Flux illicites détectés : 3 300 milliards. Écart de collecte à la moyenne africaine : 4 000 milliards. Même en admettant des recouvrements entre ces catégories, l’ordre de grandeur est sans appel : entre 6 000 et 9 000 milliards d’ariary échappent chaque année au circuit public (sur 37 000 milliards de budget global)…

Soit presque deux fois les budgets de la santé, de l’éducation et des travaux publics cumulés… davantage que l’aide extérieure que le pays mendie dans le même temps. Voilà le paradoxe constitutif : Madagascar tend la sébile d’une main et laisse couler de l’autre.

Saigné, pas ruiné

Le pays n’est pas ruiné. Il est saigné . La nuance n’est pas rhétorique, elle est politique. Un pays ruiné appelle la charité ; un pays saigné appelle des responsables. Le récit de l’État exsangue est une anesthésie : il transforme des choix — exonérer tel importateur, ne pas poursuivre tel trafiquant, ne pas fiscaliser telle rente — en contraintes naturelles.

Le biais cognitif dont nous parlions n’est pas une erreur innocente de perception : c’est un récit entretenu, parce qu’il est la condition de possibilité du système de prélèvement privé sur la ressource publique. La question n’est donc pas « où trouver l’argent ? » — il est localisé, chiffré, publié au Journal officiel des renoncements. La question est : qui a intérêt à ce que nous continuions de croire qu’il n’existe pas ?

En conclusion — refermer le diptyque

Refermons le ciseau sur ses deux lames. D’un côté, un État qui renonce, laisse fuir ou néglige de collecter entre 6 000 et 9 000 milliards d’ariary par an ; de l’autre, un État qui laisse dormir jusqu’à l’argent qu’on lui donne, faute de continuité, de déconcentration et d’incitation à décider.

Le gouvernement annonce une task force et le retour de la revue semestrielle. Fort bien : ce sont les symptômes procéduraux que l’on traite. La matrice — la stabilité de l’appareil d’État au-delà des cycles politiques, et le contrat fiscal qui donne au citoyen un droit de regard — reste intouchée. C’est pourtant là que se jouera le seul test qui vaille pour la Refondation, et il tient en trois questions. Non pas : qu’inscrit-elle au budget ? Mais : qu’exécute-t-elle ? Et surtout : que laissera-t-elle debout de l’administration quand elle partira ?

Car un pays qui n’arrive ni à prélever l’impôt ni à dépenser l’argent qu’on lui donne n’a pas un problème de moyens. Il a un problème d’État. Et cet État-là, aucun bailleur ne le décaissera à notre place.

Patrick Rakotomalala (Lalatiana PitchBoule) - 28/08/2026

Les Chroniques de Ragidro